Artigo publicado na Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales e Políticas. v. 10, n. 19, p. 379-415. 2016. p. 409-410.
Resumo
O texto tem como tema a governança, novas tecnologias e a possível contribuição dos serviços notariais e de registros públicos no combate à corrupção e, como problema de investigação: existe alguma governança envolvendo as novas tecnologias e os serviços notariais e de registros públicos voltada à luta contra a corrupção? A hipótese é a de que existem governanças envolvendo as novas tecnologias, com o seu instrumental sistêmico e operacional e os serviços notariais e de registros públicos, na condição de instituições públicas, voltadas à proteção de interesses privados podem contribuir na luta contra a corrupção, o que acabou sendo confirmado.
Palavras-chave: governança, corrupção, serviços notariais, registros públicos.
Introdução
Este artigo é uma construção teórica sobre o tema envolvendo governança, novas tecnologias e a possível contribuição dos serviços notariais e de registros públicos no combate à corrupção, sem a pretensão de apresentar tese inovadora, apenas com o propósito de buscar esclarecimentos acerca do tema e as contribuições na luta contra a patologia corruptiva presente na Administração Pública. Disciplinarmente, o texto transita pela Teoria do Direito, Teoria Geral do Direito, Direito Constitucional, Direito Administrativo, baseado em revisão bibliográfica parcial dos estudos desenvolvidos sobre a corrupção.
O problema que orienta o trabalho investigativo é examinar se existe alguma governança envolvendo as novas tecnologias e os serviços notariais e de registros públicos voltada à luta contra a corrupção? A hipótese é a de que existem governanças envolvendo as novas tecnologias, com o seu instrumental sistêmico e operacional e os serviços notariais e de registros públicos, na condição de instituições públicas, voltadas à proteção de interesses privados podem contribuir na luta contra a corrupção.
O objetivo é saber se já existem governanças estruturadas no âmbito governamental nas quais estão presentes as novas tecnologias, notadamente aquelas que se valem do uso da rede mundial de computadores e os serviços notariais e de registros públicos, com a finalidade de enfrentar a corrupção. Para tanto, inicialmente a abordagem tem como foco a corrupção e as patologias corruptivas, na sequência aspectos da governança como meio preventivo e curativo da corrupção e, por fim, os serviços notariais e de registros públicos como instrumentos preventivos na luta contra a corrupção.
Da corrupção e das patologias corruptivas
Embora não seja um fenômeno recente, porque ao longo da trajetória humana foi objeto de reflexão filosófica em Aristóteles, Platão, Kant entre outros[1], é inegável que no século XXI a corrupção atingiu um grau de sofisticação e complexidade numa dimensão global, dantes nunca visto. Possivelmente vários fatores contribuíram para a formação do cenário atual, dentre os quais a globalização da economia e a flexibilização dos instrumentos de controle do Estado, forjados no século XX.
A corrupção é um tema multisetorial, multifacetário, que permeia relações institucionais na esfera pública, entre a esfera pública, mercado e sociedade civil e, também, nas relações no âmbito do mercado[2], formando um cenário diferente daquele estipulado pela lei e os princípios que regem a boa Administração Pública, em particular o princípio da moralidade pública, na esfera pública e os princípios da probidade e da boa-fé no âmbito privado, produzindo resultados nefastos para a sociedade.
Embora se tenha um diagnóstico razoável deste cenário, em face da ampla atuação da mídia, das instituições policiais, do Ministério Público, do Poder Judiciário, dos órgãos de controle interno e externo, ainda há muito por fazer para alcançar resultados que recoloquem as relações num quadro de confiança e credibilidade, tanto na esfera pública quanto privada.
Nesta perspectiva, a “corrupção tem evidenciado ao longo do tempo faces multisetoriais e capacidade de expansão infinita na rede de relações sociais e institucionais, públicas e privadas, do cotidiano, nos últimos tempos ganhando maior notoriedade em face da difusão e redifusão midiática tradicional (jornais, televisão, rádio) e alternativa (blogs, twiters, facebooks, redes sociais, etc.), não se extraindo daí, em regra, análises, diagnósticos e prognósticos mais aprofundados de suas causas e consequências”.[3]
Trata-se, portanto, de um problema social, ético e jurídico, ainda que possa apresentar transversalmente implicações de ordem econômica, porque ela se caracteriza de um lado, por um desvirtuamento comportamental ético e, por outro, como uma atuação no plano da ilegalidade do agente público provocando malefícios à boa gestão da Administração Pública e corroendo as instituições democráticas, tal qual um vírus nefasto que agride um organismo.
Todavia este quadro de confiança e credibilidade não se constrói com soluções mágicas, intervenções paliativas, porque o enraizamento da corrupção no cenário brasileiro é tão profundo, formando, inclusive, o que se poderia chamar de uma cultura da corrupção, o que requer mudanças profundas não apenas nos hábitos e costumes, mas também na construção de governanças eficazes contra a corrupção.
A eficácia da luta contra a corrupção exige, além do instrumental operacional eficiente e eficaz, a construção de uma governança fundada em relações articuladas, democráticas e republicanas entre os vários atores políticos e sociais que podem contribuir para o enfrentamento da corrupção, por meio de políticas públicas, ainda que setoriais, mas que dialoguem entre si, formando uma teia de cobertura que diminua o espaço onde se desenvolvem as patologias corruptivas.
Em princípio todo ato qualificado como corrupção, resulta de uma ação ou omissão contrária à lei, ao Direito e ao conjunto axiológico que estabelecem as diretrizes da organização política e jurídica de determinada sociedade. Todavia, como já foi referido, a corrupção é um fenômeno multisetorial e multifacetário, o que exige reflexões transdisciplinares, para efeitos de compreensão e a adoção de mecanismos de contenção.
Quando o ato comissivo ou omissivo tem consequências no âmbito da sociedade é chamado de fato social e interessa à Sociologia, como ocorre com a corrupção, porque está instalada nas relações sociais. No campo ético a corrupção se caracteriza pelo desvio de conduta em relação às normas éticas que orientam a democracia, o bom governo e a boa administração pública em sentido amplo. Em síntese é possível afirmar que a corrupção é um fenômeno complexo e interdisciplinar porque apresenta elementos que devem ser analisados no âmbito subjetivo, relacional, normativo e socioinstitucional porque atinge os campos da ética, da filosófica, da política, do direito, da sociologia, etc.
A palavra corrupção provém do latim Corruptione, o que significa corrompimento, decomposição, devassidão, depravação, suborno, perversão, peita. Todavia, nem sempre a corrupção assume uma conotação negativa, quando se trata, por exemplo, da corrupção de uma língua para o desenvolvimento de outra. É justamente o que ocorreu com quando o latim foi corrompido e surgiram outras línguas, dentre as quais se destaca o português de Portugal que por sua vez foi mais corrompido e resultou na língua portuguesa falada e escrita no Brasil.
Ademais, determinadas condutas que hoje são consideradas corruptas como, por exemplo, a peita, o nepotismo e o peculato não tinham essa conotação até há pouco tempo atrás em termos históricos, considerando que “a peita estava instituída como um pacto entre os fidalgos e a plebe nos regimes monárquicos para garantir o pagamento de tributos do povo aos nobres; o nepotismo era reconhecido como um princípio de autoridade da Igreja na Idade Média, segundo o qual os parentes mais próximos do Papa tinham privilégios sociais aceitos pela sociedade da época; o termo peculato, originalmente, indica que o gado constituía a base da riqueza de determinados grupos sociais privilegiados e, posteriormente, a expressão “receber o boi” passou a ser usada para designar “troca de favores”, pois o gado servia como uma forma de moeda em certas regiões rurais”.[4]
Na esfera pública, o desvio de poder e o enriquecimento ilícito são dois elementos importantes na definição da corrupção, porque indicam o uso ou a omissão, pelo agente público, do exercício das prerrogativas públicas outorgadas pelo ordenamento jurídico, com vistas a obtenção de vantagens indevidas para si ou terceiros, em detrimento dos legítimos fins contemplados pelo Direito.[5]
Nas palavras de Renato Janine Ribeiro, não existe corrupção sem uma cultura de corrupção, porque “os costumes funcionam como cimento de obediência, como linguagem comum pela qual nos entendemos, pela qual constituímos nossa coisa pública, no caso republicano, ou nossa contrafação da república, quando a corrupção se generaliza”.[6] Entende-se por cultura da corrupção a aceitação, ainda que tácita e apenas de uma parcela da população, considerável, todavia, de comportamentos desonestos com vistas a tirar vantagens indevidas.
Se considerarmos cultura – no âmbito das ciências sociais – como uma construção social, fundada no conjunto de ideias, valores, comportamentos, etc., então pode-se afirmar que a corrupção não é algo conatural ao homem, ou seja, o homem não nasce corrupto pelo fato de ser humano. Ele aprende a ser corrupto! Se ele aprende, pode desaprender ou não aprender. Por isso a necessidade dos mecanismos preventivos e curativos para o enfrentamento das patologias corruptivas.
Para outros, como Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, a corrupção reside na ausência de uma consciência coletiva acerca da honestidade com o trato da coisa pública, porque nem sempre a população pede a punição dos envolvidos em fatos qualificados como corrupção, em razão da fragilidade de padrões éticos. A corrupção estaria associada à fragilidade de padrões éticos da sociedade, que se projetam no comportamento ético do agente público. Assim, “um povo que preza a honestidade terá governantes honestos. Um povo que, em seu cotidiano, tolera a desonestidade e, não raras vezes, a enaltece, por certo terá governantes com pensamento similar.”[7]
A ética é o campo de reflexão sobre o que queremos ou devemos fazer e a justificação daquilo que pensamos e dizemos. Nesta perspectiva, José Manuel Santos escreve que “O objetivo da ética não é conhecer o estado do mundo e das coisas, mas saber como viver ou como agir”.[8] Todavia, para o autor, isso não significa que a tarefa da ética se confunde como uma orientação mecânica do agir, porque inclui a necessária justificativa de uma determinada maneira de agir.[9] Embora a ética muitas vezes é tomada como sinônimo de moral, existe distinção, dado que a reflexão ética tem como uma de suas pretensões encontrar a justificativa racional para determinado comportamento. Portanto, a pretensão da ética não é simplesmente estabelecer regramentos morais, mas regras morais que possam justificar o agir ou o não agir no âmbito das relações mundanas.[10]
Todos os povos têm suas tradições, seus valores morais e em alguns momentos a reflexão ética sobre os valores morais é mais acentuada do que em outros, notadamente, quando os valores morais não atendem mais as necessidades em termos comportamentais, causando um mal-estar, o que pode pressupor várias causas, como por exemplo, a sobreposição dos valores relacionais ao ter, em detrimento aos valores orientadores do ser; a perda da crença em normas e valores herdados dos antepassados e que perderam a credibilidade, porque não conseguem mais responder à questão do porquê?[11]
A corrupção envolvendo agentes públicos ordinariamente está localizada na interface entre o setor público e o setor privado e, nessa perspectiva, pode ser classificada como política ou burocrática. A política tem o seu locus nos altos níveis hierárquicos, enquanto a burocrática habita os espaços onde se processam as atividades burocráticas cotidianas, como por exemplo, quando um servidor público recebe propina para deferir uma licença que não poderia ser deferida.
Para Bruce E. Gronbeck, a corrupção política é a que se situa no largo espectro de patologias políticas, sendo estas atos e intenções que violam as leis, procedimentos e expectativas ideológico-culturais de um sistema político,[12] que se manifesta em especial no ambiente dos “policy maker”, que são os atores formuladores das políticas públicas, que ao invés de visar o interesse público, procuram beneficiar políticos e legisladores.[13] A corrupção burocrática também é comportamental, todavia se apresenta de forma diferente, visto que nesta aparece quando o agente público aceita dinheiro ou equivalente para fazer algo que é sua atribuição legal, ou que não fazer; ou, ainda, quando exerce um poder legítimo por razões impróprias.[14]
Embora ocupem o mesmo locus que é a esfera pública, a corrupção política se situa predominantemente na esfera governamental, onde são tomadas as decisões de natureza política no âmbito de uma maior discricionariedade, enquanto a corrupção burocrática se localiza predominantemente na esfera administrativa, cujas decisões afetam direta e concretamente os interesses e direitos dos cidadãos. Ainda que se faça a distinção conceitual entre as duas formas de corrupção – a política e a burocrática, enfatiza-se, de um lado, que ambas têm uma característica comum, que é a natureza ilegal da apropriação de renda e do uso da função pública para fins privados; e de outro, que os agentes políticos e administrativos se corrompem no momento da escolha que devem fazer.
Se estiverem comprometidos com os padrões éticos que orientam a boa administração pública, se afastarão da corrupção, todavia, se a escolha for orientada para outros fins, é grande a possibilidade de ocorrer a corrupção. Um dos problemas que desafia o controle da corrupção, é que a política nem sempre é pautada pela razão teórica do homem virtuoso, compromissada com a moral e a ética do dever ser, mas guiado pela razão prática e pragmática com vistas a alcançar fins imediatos de projetos institucionais, pessoais e corporativos, contaminando a virtude cívica cidadãos e viciando a “legitimidade de determinados modelos e experiências da democracia representativa, haja vista a ausência de consensos em torno de valores e princípios que a sustentem.”[15]
Portanto, o que afasta ou coloca o agente público no cenário de relações corruptivas, são as escolhas, porque as possibilidades dessas são infinitamente maiores do que as escolhas que ele pode fazer. De um lado existe uma demanda pública a ser atendida, orientada por um conjunto de regras e princípios legitimadores das ações para alcançá-la; de outro, existe um universo de possibilidades que potencializam escolhas estranhas ao interesse público, mas que podem satisfazer interesses individuais e imediatos do agente público.
Por isso o agente público é uma peça importante no processo de controle e combate da corrupção, visto que não bastam regras estabelecendo formas de contratar e de licitar para a administração pública. É preciso fazer com que os princípios da moralidade, publicidade, transparência, legalidade, etc., sejam observados e, além disso, é preciso estabelecer, além da ética pública, uma ética do agente público, que imponha a ele a responsabilidade pelos seus atos, dado que ele expressa a vontade e as ações da Administração Pública, operando fatos e negócios jurídicos.
Neste sentido, as ações para a concretização do interesse público, devem ser mediadas por uma ética da função pública, definida por Jaime Rodriguez-Araña, como “[…] la ciencia del servicio público en orden a la consecución del bien común, del bien de todos haciendo, o facilitando, el bien de cada uno de los miembros de la sociedad”.[16] Para Oscar Diego Baudista, a ética pública “[…] señala principios y valores deseables para ser aplicados en la conducta del hombre que desempeña una función pública”.[17] Os princípios e valores são as diretrizes alinhadas com os princípios, objetivos e direitos fundamentais previstos constitucionalmente.
Os princípios e valores regentes da função pública passou a ser, também, preocupação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico – OCDE, dado que muitos países sofreram uma sensível defasagem de confiança nas Administrações Públicas, razão pela qual, os governos dos países da OCDE “[…] sienten la necesidad de reaccionar ante esta situación, con independencia de sus planteamientos sobre las causas o la gravedad del problema. La ética y los principios en la vida pública se han convertido en una importante cuestión de interés público en estos países, interés que se refleja en la variedad de intentos de «limpiar» la vida pública incluida la revisión de los sistemas de gestión ética y de comportamiento de los funcionarios.[18]
A ausência de uma postura ética firme da Administração Pública, sintonizada com os valores que informam a Democracia, o bom governo e a boa administração, estimula o meio ambiente fraudulento e corrupto, tanto na formulação de políticas públicas, quanto na seara das compras e contratações gerando uma competitividade às avessas. Ao invés de a competitividade se dar em face do preço do bem contratado, ela se dá no âmbito das propinas, ou seja, quem paga a maior “comissão” contrata com a Administração Pública.
Outro fato grave que corrompe os valores da democracia e das instituições políticas ocorre quando o Poder Legislativo, responsável pela produção das regras formais em consonância com os princípios e valores da Constituição, aprova leis de modo a inviabilizar a apuração e a punição dos atos de corrupção, normalmente encobertas com a retórica de que buscam aperfeiçoar a legislação.[19]
Pelo exposto percebe-se que a corrupção vai muito além de meros atos de desonestidade, ferindo o princípio da moralidade. Ela é atualmente sistêmica e transcende as fronteiras dos Estados, projetando-se para todos os quadrantes, destruindo os necessários níveis de confiança e prejudicando a concretização dos direitos fundamentais. Por essa razão ela passou a ser considerada como um fenômeno patológico, porque corrói a tessitura relacional entre Estado, Administração Pública e sociedade. Por isso não se trata – com ações preventivas e curativas – fundadas em soluções mágicas, imediatas e midiáticas, porque tais questões reclamam mudanças profundas em hábitos e costumes culturais, políticos e institucionais.[20]
Inovações tecnológicas no âmbito da gestão pública
Ao longo da história o homem foi produzindo ondas tecnológicas que modificaram o modo de viver, de se comunicar, de se relacionar. A título de exemplificação, nos anos 1900 a química foi a responsável pela inovação; nos anos de 1930 foi a vez da física; nos de 1960 a tecnologia da informação e nos anos 2000 a biologia. Cada uma dessas inovações tecnológicas permitiu uma alavancagem na vida e nas organizações. As inovações Tecnologias da Informação (TI) produziram duas importantes ondas de inovação na administração do Estado.
A primeira onda, a das tecnologias analógicas, está relacionada aos computadores de grande porte e, a segunda, decorrente da revolução digital, “[…] associada ao advento da microcomputação, interface gráfica, Internet e linguagens de programação orientadas a objetos e lógicas.”[21] As novas tecnologias de informação, notadamente da Era Digital, provocaram modificações na natureza e no modo de funcionamento da democracia, do governo e do próprio Estado, porque ‘El Estado devbe prepararse para responder al nuevo ciudadano que está emergiendo: mas inidividualista, más autossuficiente y exigente – The Net Generation, al decir de Dan Tapscot – como consecuuencia de um acceso a información global em tempo real que no há tenido precedentes em la historia de la humanidade.”[22]
O modelo de Administração Pública burocrática, do século XX, foi impactada por duas ondas reformistas de gestão pública, na década de 1990, que são: o Novo Gerencialismo Público e a Administração Pública Societal-SPA. Com a ampliação e popularização das Tecnologias de Informação e da Comunicação, surgiu a Governança da Era Digital-DEG.[23]
O Novo Gerencialismo Público-NPM, teve como foco principal a eficiência e, nesse sentido tem a sua atuação orientada por metas, objetivos e indicadores de êxito, ou seja, adotando padrões econômicos do setor privado. Porém, as estratégias do setor público diferem das estratégias do setor privado, por que o valor público está relacionado ao atendimento de objetivos projetados no âmbito das políticas públicas e pela prestação de serviços públicos, enquanto o valor privado decorre em boa parta da eficiência administrativa.[24]
Numa etapa mais recente, surge a Administração Pública Societal-SPA no Brasil, com a finalidade de “[…] romper com a forma centralizada e autoritária de exercício do poder público,”[25] num contexto em que o projeto política potencializa a […] participação dos atores sociais na definição da agenda política, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as ações estatais e monopolizando a formulação e a implantação de ações públicas.”[26]
Um dos pilares da Administração Pública Societal-SPA é governança responsiva, caracterizada pela “[…] relação de empoderamento entre os cidadãos e o Estado; seus princípios orientadores são a responsabilização, a transparência e a participação [e] a responsividade.”[27] Governança responsiva é aquela que facilita as transações e os fluxos relacionais entre a Administração Pública e a Sociedade, razão pela qual, o foco da Administração Pública societal é a participação dos cidadãos nas tomadas de decisões relacionadas com o interesse público.
A participação é apoiada em novas formas de pensar agir, com apoio nas modernas tecnologias de informação e comunicação, o que contribui para tomadas de decisão com base num volume maior de informações e transparência, além de permitir uma relação dialógica entre governo e cidadania, “[…] possibilitando ao usuário resolver múltiplos problemas em um único ponto de acesso virtual, com implicações na responsividade e responsabilização governamentais.”[28]
A Governança da Era Digital-DEG, com suporte na rede mundial de computadores, do e-mail, da Web e da Tecnologia de Informação em geral, que tem contribuído para uma nova modelagem para a Administração Pública, onde as Tecnologias de Informação e Comunicação desempenham um papel fundamental na busca pela ampliação da eficácia da administração pública. Elas são vitais porque potencializam, além da alocação dos recursos públicos, também, a intercomunicação entre os órgãos governamentais e atores sociais, mas sobretudo “[…] o redesenho de processos de governo, de modo a atender as necessidades dos usuários e a ampliar os meios de acesso aos serviços públicos e à própria Administração.”[29]
Na Governança digital, além da eficiência, principal foco do Novo Gerencialismo Público e, a participação, principal foco da Administração Pública Societal-SPA, modela uma Administração Pública, que “[…] delega às TIC e aos profissionais de TI um papel central e transformador.”[30] A governança pode servir como um dos meios de prevenção e correção da corrupção, visto que voltado à cidadania e, ao mesmo tempo, oferece mecanismos ágeis e eficazes para a transparência da Administração Pública.
Da governança como meio preventivo e curativo da corrupção
A Constituição Federal preconiza que o Brasil é um Estado Democrático de Direito, que tem como fundamento nos princípios da soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, cujo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição. Ademais, tem como objetivos fundamentais, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A organização político-administrativa brasileira compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, portanto, uma administração pública em várias esferas, que atua direta e indiretamente e está sujeita à obediência aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. É neste contexto que deve se pensar a governança, comprometida com os valores, princípios, objetivos e direitos fundamentais na perspectiva de um Estado Democrático de Direito.
Nesta perspectiva, impõe-se o conserto do Estado e da Administração Pública, com a finalidade de resgatar a dívida social, sem se afastar do paradigma democrático. Por isso a discussão contemporânea sobre o novo Estado tem se preocupado com os requisitos políticos, societais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impõem e os dilemas que se apresentam.
Em 1992 o Banco Mundial expediu um documento denominado Governance and Development, priorizando não mais os programas de ajuste estrutural, mas focando na reforma do Estado, visando a qualificação da Administração Pública, através da promoção da boa governança e o fortalecimento da sociedade civil. Nesta perspectiva o Banco Mundial estabeleceu quatro dimensões-chave para a boa governança: administração do setor público; quadro legal; participação e accountability; e informação e transparência.
O propósito destas dimensões-chave visa “[…] aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente.”[31] Por isso, “[…] deslocou o foco da atenção das implicações estritamente econômicas da ação estatal para uma visão mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais e políticas da gestão pública.”[32] A boa governança é a essência da governança, que tem como fundamento legitimador os princípios, objetivos e direitos fundamentais, que impõe uma atuação estatal em sintonia com os princípios de participação, accountability, informação e transparência.
A governança Pública é a forma como o Governo e a Administração Pública estabelecem interlocuções legítimas com os atores sociais, para efeitos de tomadas de decisões acerca de prioridades e a utilização dos meios necessários para a elaboração e execução de políticas públicas, em sintonia com os princípios da participação, accountability, informação e transparência, sem, contudo, se afastar dos princípios, objetivos e direitos fundamentais. Governance “[…] diz respeito à capacidade governativa no sentido amplo, envolvendo a capacidade de ação estatal na implementação das políticas e na consecução das metas coletivas.”[33]
Ademais, a governança está presente na interface colaborativa entre a sociedade, governo e administração pública, que tem como pano de fundo a transparência, em parte por uma exigência cada vez maior de controle e, por outra, porque operacionalmente o avanço das tecnologias de informação, viabilizam a transformação da sociedade passiva em ativa, a qual passa a desenvolver ações com vistas à transparência em todas as esferas sociais, econômicas e públicas.[34] O princípio da participação popular é um dos pilares do Estado Democrático de Direito, que atribui à cidadania voz ativa nos processos decisórios da Administração Pública, garantido pelo direito fundamental à informação.
Por isso, transparência não significa apenas colocar informações à disposição do cidadão, como por exemplo, publicação de dados em portais públicos e o oferecimento de serviços públicos eletrônicos. A Administração Pública precisa prestar contas aos cidadãos e aos órgãos de controle, tanto no aspecto quantitativo como qualitativo. É preciso que se materialize a accountability, que impõe àquele que desempenha função pública explique regularmente o que faz, como faz, por que faz, quanto gasta, a origem dos recursos e os resultados esperados.
O acesso à informação é um direito fundamental, corolário do Estado Democrático de Direito, que de um lado assegura o direito de participação e, de outro, exige transparência na atuação do agente público. A transparência, informada pelo princípio da publicidade, exige que as comunicações da Administração Pública, relacionadas a atos, contratos e procedimentos da Administração Pública, sejam transparentes, e por isso ela funciona, no mais das vezes, como requisito “[…] de eficácia e, de modo indisputável, associa-se à moralidade, […]”.[35]
Neste contexto a governança digital aproxima a sociedade e a Administração Pública, visto que ela é instrumentalizada por Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), que integram o conjunto de características funcionais e institucionais do Estado contemporâneo, em particular, “[…]a forma com a qual a administração pública organiza as suas rotinas de trabalho e relaciona-se com os diversos integrantes do corpo social, dentro e fora de suas fronteiras.”[36]
A Governança da Era Digital é entendida como um instrumental complexo que favorece a agilidade governamental, com foco no usuário, “[…] abrindo a possibilidade de que cidadãos e empresas facilmente orientem e monitorem o processamento de suas demandas e solicitações junto à administração, através do emprego das TIC.”[37] Todavia, não se confunde com a noção de governança da internet, que compreende o conjunto de “[…] de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, bem como de programas, que devem determinar a evolução e o uso da Internet.”[38]
É a estruturação, organização e sistematização da Administração Pública, em plataformas digitais, baseada na governança digital, que ofereçe não apenas uma aproximação, mas condições reais de interação participativa com a sociedade, inclusive nas tomadas de decisões. Esse cenário é denominado por alguns como Governo Eletrônico ou E-Governmente ou ainda E-Gov.[39]
Contudo, numa perspectiva ampliada, surge, também, a expressão Governo Aberto – open government –, que “[…] se relaciona com um entendimento de que a forma como os governos disponibilizam suas informações permite que a inteligência coletiva crie melhores formas de trabalhar com elas do que os próprios governos poderiam fazer”.[40] Pode contribuir para a formulação de projetos e ações que visam à promoção da transparência, à luta contra a corrupção, ao incremento da participação social e ao desenvolvimento de novas tecnologias, de modo a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsáveis.
O governo eletrônico, e-governo ou, simplesmente, e-gov, significa um governo conectado à internet, seja no plano da informação, prestação de contas, ou como instrumento de acesso a serviços públicos pelo cidadão, estabelecendo a interface entre a Administração Pública e o cidadão. Para Martin Ferguson esta é a “união dos cidadãos, pessoas-chave e representantes legais para participarem das comunidades, junto ao governo, por meios eletrônicos.”[41]
Governo eletrônico – diz respeito tanto à oferta e entrega efetiva de serviços públicos através de canais diversos (portais web, e-mails, redes sociais, SMS, etc.), quanto à interação em duas vias (Estado<—–>Sociedade) habilitada por tais canais. Esta interação é o fundamento da noção contemporânea de “governo aberto”: aberto à participação e à colaboração dos cidadãos no ciclo de políticas públicas, e capaz de prestar contas de forma pública e transparente em reforço ao controle democrático dentro e fora do Estado.[42]
Contudo, a mera utilização da tecnologia não resolve os problemas de ineficiência no âmbito da Administração Pública, dado que “a implantação efetiva de um governo eletrônico implica reavaliar as velhas estruturas administrativas, procurando criar novos mecanismos que tenham como eixo central a satisfação das necessidades do cidadão.”[43] Portanto, faz-se necessária uma reestruturação da Administração Pública, baseada numa Governança integrada, voltada para à cidadania, com transparência, eficácia e eficiência.
A Governança integrada é um ambiente em que podem ser inseridas as centrais gestoras dos bancos de dados das atividades notariais e de registros públicos, executando e coordenando ações complexas, contribuindo para a transparência de dados que são de interesse público, ainda que as atividades notariais e de registros públicos não integrem a Administração direta e indireta na perspectiva formal.
Os serviços notariais e de registros públicos como possíveis instrumentos preventivos na luta contra a corrupção.
Os serviços notariais e de registros públicos, reconhecidos constitucionalmente como funções públicas delegadas, cuja finalidade é a gestão de interesses privados, afirmada pelo Estatuto do Notário e Registrador – Lei federal n.º 8.935/94 – em seu artigo primeiro, ao dispor: ”Serviços notariais e de registro são os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.” Nesta perspectiva pode-se afirmar que têm por finalidade viabilizar e/ou concretizar direitos fundamentais, certificando certeza e segurança jurídica em relação a atos e fatos da vida civil.
A partir da investidura na função notarial e/ou registral, os titulares destes serviços são considerados profissionais do direito, dotados de fé pública, à quem incumbe a execução das funções de modo eficiente e adequado, em dias e horários estabelecidos pelo juízo indicado pela organização judiciária de cada estado da Federação, atendidas as peculiaridades locais, em local de fácil acesso ao público e que ofereça segurança para o arquivamento de livros e documentos. A definição de serviço adequado, de acordo com o parágrafo primeiro, do artigo sexto, da Lei federal n.º 8987/95, o qual preconiza: “Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.”
O Supremo Tribunal Federal, em voto proferido pelo Ministro Ayres Brito, definiu que os “[…] serviços notariais e de registro são típicas atividades estatais, mas não são serviços públicos, propriamente. Inscrevem-se, isto sim, entre as atividades tidas como função pública lato sensu, a exemplo das funções de legislação, diplomacia, defesa nacional, segurança pública, trânsito, controle externo e tantos outros cometimentos que, nem por ser de exclusivo domínio estatal, passam a se confundir com serviço público.”[44]
São atividades, que “[…] em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um regime estrito de direito público. […] instituídas pelo poder público para o desempenho de funções técnico-administrativas destinadas “a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia dos atos jurídicos” (Lei 8.935/1994, art. 1º), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que mantêm com o Estado, como típicos servidores públicos.”[45]
Não se trata de atividade com vistas à concretização de comodidade material, mas “[…] atividades jurídicas que são próprias do Estado, porém exercidas por particulares mediante delegação. […] cujo exercício privado jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou entidade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. […] As serventias extrajudiciais se compõem de um feixe de competências públicas, embora exercidas em regime de delegação a pessoa privada.[46]
As competências dos serviços notariais e de registros públicos, “[…] fazem de tais serventias uma instância de formalização de atos de criação, preservação, modificação, transformação e extinção de direitos e obrigações.”[47] Por isso, estão investidas “[…] em parcela do poder estatal idônea à colocação de terceiros numa condição de servil acatamento, a modificação dessas competências estatais (criação, extinção, acumulação e desacumulação de unidades) somente é de ser realizada por meio de lei em sentido formal, segundo a regra de que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”[48]
Os serviços notariais e de registros públicos, de acordo com a Lei federal n.º 8.935/94, compreendem os tabelionatos de notas; os tabelionatos e oficios de registro de contratos marítimos; os tabelionatos de protesto de títulos; os oficios de registro de imóveis; os ofícios de registro de títulos e documentos e civis das pessoas jurídicas; os ofícios de registro civis das pessoas naturais e de interdições e tutelas; e, ainda, os oficios de registro de distribuição.
Aos notários ou tabeliães de notas, compete: I – formalizar juridicamente a vontade das partes; II – intervir nos atos e negócios jurídicos a que as partes devam ou queiram dar forma legal ou autenticidade, autorizando a redação ou redigindo os instrumentos adequados, conservando os originais e expedindo cópias fidedignas de seu conteúdo; e, III – autenticar fatos. Além dessas, compete com exclusividade: I – lavrar escrituras e procurações, públicas; II – lavrar testamentos públicos e aprovar os cerrados; III – lavrar atas notariais; IV – reconhecer firmas; e, V – autenticar cópias.
Aos tabeliães e oficiais de registro de contratos marítimos compete: I – lavrar os atos, contratos e instrumentos relativos a transações de embarcações a que as partes devam ou queiram dar forma legal de escritura pública; II – registrar os documentos da mesma natureza; III – reconhecer firmas em documentos destinados a fins de direito marítimo; IV – expedir traslados e certidões.
Aos tabeliães de protesto de título compete privativamente: I – protocolar de imediato os documentos de dívida, para prova do descumprimento da obrigação II – intimar os devedores dos títulos para aceitá-los, devolvê-los ou pagá-los, sob pena de protesto; III – receber o pagamento dos títulos protocolizados, dando quitação; IV – lavrar o protesto, registrando o ato em livro próprio, em microfilme ou sob outra forma de documentação; V – acatar o pedido de desistência do protesto formulado pelo apresentante; VI – averbar: a) o cancelamento do protesto; b) as alterações necessárias para atualização dos registros efetuados; e, VII – expedir certidões de atos e documentos que constem de seus registros e papéis.
As competências dos oficiais de registro de imóveis, de títulos e documentos e civis das pessoas jurídicas, civis das pessoas naturais e de interdições e tutelas compete a prática dos atos relacionados na legislação pertinente aos registros públicos, de que são incumbidos, independentemente de prévia distribuição, mas sujeitos os oficiais de registro de imóveis e civis das pessoas naturais às normas que definirem as circunscrições geográficas.
As atividades são executadas com fundamento em prerrogativas públicas de certificação com foco na certeza e na segurança jurídica, de atos e fatos relacionados com a vida civil, razão pela qual, as funções notariais e de registros públicos estão inseridas no contexto da transparência, eficácia e eficiência, o que justifica o acesso dos poderes públicos às informações que estão nos repositórios sob responsabilidade de notários e registrados públicos. Isto justifica a integração de notários e registradores no contexto da governança pública com vistas ao enfrentamento da corrupção.
Embora a prestação dos serviços seja desconcentrada em todo o território nacional, as inovações tecnológicas, antes referenciadas, podem contribuir para a eficiência e eficácia de uma governança pública, ágil e eficiente, na luta contra a corrupção. Na última década, os serviços notariais e de registros públicos vêm adotando a informatização em ritmo acelerado, o que proporciona agilidade na execução do serviço, aumenta a segurança e contribui para a disponibilização de informações aos Poderes Públicos, sempre que for de interesse público.
Novos instrumentos digitais que permitem uma governança pública mais eficiente, com a integração dos serviços notariais e de registros públicos, foram implementados ou estão em fase de implementação. O Governo Federal, o Conselho Nacional de Justiça-CNJ, as Corregedorias-Gerais de Justiça dos Estados, as entidades representativas dos titulares dos serviços notariais e de registros desenvolveram esforços para a instituição de portais eletrônicos com vistas à centralização de informações, facilitação do acesso e o incremento do fluxo das informações.
A título de exemplo, foi instituído, por meio do Decreto n.º 8.764/2016, o Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais – Sinter, instrumento de gestão pública que integrará, em um banco de dados espaciais, o fluxo dinâmico de dados jurídicos produzidos pelos serviços de registros públicos ao fluxo de dados fiscais, cadastrais e geoespaciais de imóveis urbanos e rurais produzidos pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, com o propósito de construir uma governança fundiária, no qual o Registro de Imóveis é um dos atores.
A Corregedoria Nacional de Justiça, através do Provimento 47/2015, instituiu o Sistema de Registro Eletrônico-SER, que oferece diversos serviços on-line como pedido de certidões, visualização eletrônica da matrícula do imóvel, pesquisa de bens que permite a busca por CPF ou CNPJ para detectar bens imóveis registrados, entre outros. O Sistema deve ser implantado e integrado por todos os oficiais de registro de imóveis de cada estado e do Distrito Federal. O intercâmbio de documentos e informações está a cargo de centrais de serviços eletrônicos compartilhados em cada uma das unidades da federação.
Os principais benefícios que a instituição de um Sistema de Registro Eletrônico integrado a um Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais, é a viabilização de uma gestão pública mais eficiente, a redução de custos de redundância para todos os atores envolvidos, combate à corrupção e à lavagem de dinheiro, garantia do crédito tributário e redução da evasão fiscal, regularização fundiária, maior segurança jurídica da propriedade, seja ela privada ou pública, maior estabilidade e proteção do mercado imobiliário e dos investimentos, maior agilidade nas operações de financiamento bancário, eliminação de papel, elevação da garantia jurídica para o cidadão-comprador e constituição do Índice de Preços de Imóveis no Brasil.
Outra ferramenta importante para a Governança fundiária, com a participação do Registro de Imóveis, instituída pelo Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF), cuja finalidade é subsidiar a governança fundiária do território nacional, por meio do qual são efetuadas a recepção, validação, organização, regularização e disponibilização das informações georreferenciadas de limites de imóveis rurais, públicos e privados.
Por força do Provimento n.º 18, de 28 de agosto de 2012, editado pela Corregedoria Nacional de Justiça, foi instituída a Central de Serviços Eletrônicos Compartilhados – CENSEC – um sistema administrado pelo Colégio Notarial do Brasil e Conselho Federal – CNB-CF – com a finalidade de gerenciar banco de dados com informações sobre a existência de testamentos, procurações e escrituras públicas de qualquer natureza, inclusive separações, divórcios e inventários lavrados em todos os cartórios do Brasil.
O Provimento n.º 38, de 25 de julho de 2014 do Conselho Nacional de Justiça-CNJ, instituiu a Central de Informações do Registro Civil CRC Nacional é o Portal Nacional dos Cartórios de Registro Civil das Pessoas Naturais – que congrega toda a base de dados de nascimentos, casamentos, óbitos, emancipações, ausências e interdições lavradas em todo o território nacional, permitindo a localização de assentos em tempo real e a solicitação de certidões eletrônicas e digitais entre cartórios e entre cartórios e Poder Judiciário, além de uma série de outras funcionalidades listadas abaixo.
O Conselho Nacional de Justiça-CNJ, editou o Provimento de n.º 48, de 16 de março de 1916, para instituir as diretrizes gerais para o sistema de registro eletrônico de títulos e documentos e civil de pessoas jurídicas, cujo sistema é e integrado por todos os oficiais de registro de títulos e documentos e civil de pessoas jurídicas de cada Estado e do Distrito Federal e dos Territórios, e compreende o intercâmbio de documentos eletrônicos e de informações entre os ofícios de registro de títulos e documentos e civil de pessoas jurídicas, o Poder Judiciário, a Administração Pública e o público em geral; a recepção e o envio de títulos em formato eletrônico; a expedição de certidões e a prestação de informações em formato eletrônico; e a formação, nos cartórios competentes, de repositórios registrais eletrônicos para o acolhimento de dados e o armazenamento de documentos eletrônicos.
Estes são alguns exemplos de ferramentas que surgiram em face das novas tecnologias, que viabilizam uma integração entre diversos atores, públicos e privados, com capacidade para exercer o controle sobre atos, fatos e negócios jurídicos, ampliando a transparência e o fluxo de informações, com a inserção das atividades notariais e de registros públicos.
Conclusões
A corrupção se transformou numa patologia, permeando maleficamente relações no âmbito do mercado, sociedade civil e a Administração Pública, cujo grau de complexidade aparentemente vem aumentado, o que exige, como contrapartida, a criação de instrumentos capazes de deter, corrigir e punir os seus atores. Nessa perspectiva, além do instrumental jurídico civil, administrativo e penal disponíveis para efeitos de processamento e julgamento dos autores, outros mecanismos “acessórios” vêm sendo desenvolvidos com a finalidade de contribuir nas investigações, na apuração e manipulação de informações, que são as novas tecnologias.
As novas tecnologias, marcadamente as de natureza eletrônica, próprios da Era Digital, por meio de suas plataformas digitais vêm contribuindo para o estabelecimento de novos sistemas de funcionamento da administração pública, substituindo a lógica analógica pela digital, com base numa racionalidade binária. A capacidade instrumental que elas oferecem são importantes para a transparência, eficácia e eficiência na gestão pública.
A noção de governança digital contribuiu para uma nova modelagem da Administração Pública, ampliando a participação popular e viabilizando maior transparência e eficácia da gestão pública. O envolvimento dos serviços notariais e de registros públicos, via política de integração através das novas Tecnologias de Informação e Comunicação, permite afirmar que podem construir na luta contra a corrupção de forma responsiva, através de fluxos informacionais céleres e eficientes, além de contribuir para assegurar maior efetividade nos processos administrativos e jurisdicionais.
Dessa forma, a resposta ao problema lançado, que indagava acerca da existência de alguma governança envolvendo as novas tecnologias e os serviços notariais e de registros públicos voltada à luta contra a corrupção, é afirmativa, porque existem governanças digitais, envolvendo os serviços notariais e de registros públicos e podem ser eficientes na luta contra a corrupção.
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[4] ANDRIOLI, Antônio Inácio. Causas estruturais da corrupção no Brasil, in: revista Espaço Acadêmico n.º 64 – setembro de 2006. Disponível em: http://www.espacoacademico.com.br/064/64andrioli.htm >. Acesso em: 10 de dezembro de 2015
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[19] GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa, 4.ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 11.
[20] LEAL, Rogério Gesta. Patologias corruptivas nas relações entre Estado, Administração Pública e Sociedade: causas, consequências e tratamentos, Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2013, p. 33
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[25] PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005, p. 39
[26] PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005, p. 39
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[28] BRAGA, Lamartine Vieira; ALVES, Welington Souza; FIGUEIREDO, Rejane Maria da Costa; SANTOS, Rildo Ribeiro dos. O papel do Governo Eletrônico no fortalecimento da governança do setor público. Revista do Serviço Público, v. 59, n. 1, p. 5-21, Janeiro-Março, 11 2008. Disponível em: https://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/viewFile/137/142. Acesso em: 19 de março de 2019, p. 8.
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[45] [ADI 1.378 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 30-11-1995, P, DJ de 30-5-1997.] Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=2079> Acesso em: 20 de março de 2019.
[46] [ADI 2.415, rel. min. Ayres Britto, j. 10-11-2011, P, DJE de 9-2-2012.] Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=2079> Acesso em: 20 de março de 2019.
[47] [ADI 2.415, rel. min. Ayres Britto, j. 10-11-2011, P, DJE de 9-2-2012.] Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=2079> Acesso em: 20 de março de 2019.
[48] [ADI 2.415, rel. min. Ayres Britto, j. 10-11-2011, P, DJE de 9-2-2012.] Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=2079> Acesso em: 20 de março de 2019.
